Una svolta in materia di disciplina dei gruppi di pressione alla Camera dei deputati

Articolo di Gianfranco Macrì

1. Il 26 aprile 2016, la Giunta per il Regolamento della Camera dei deputati ha approvato una “Regolamentazione dell’attività di rappresentanza di interessi nelle sedi della Camera dei deputati” [di seguito: “Regolamentazione”]. Si tratta di una novità importante, tenuto conto che – in assenza di una disciplina generale sulla materia (la soluzione più ovvia a parere di chi scrive) – l’unica strada percorribile al fine di stabilire un monitoraggio e una “normazione” del fenomeno in oggetto resta quella di affidarsi alla buona volontà di alcuni organismi istituzionali. Sulla scorta di questa Regolamentazione, più di recente, l’8 febbraio 2017,  l’Ufficio di Presidenza della Camera ha dato il via libera a una “Disciplina dell’attività di rappresentanza di interessi nelle sedi della Camera dei deputati” [di seguito: “Disciplina”], avente come obiettivo quello di fornire agli operatori del settore (i lobbisti) una “guida pratico-operativa” sull’attività di lobbying presso le sedi della Camera.

2. La Disciplina prevede, sulla scora di quanto già stabilito dalla Regolamentazione (art. 1) l’istituzione “presso l’Ufficio di Presidenza” di un “Registro dei soggetti che svolgono professionalmente attività di rappresentanza di interessi nei confronti dei deputati presso le sedi della Camera” (art. 1). Cosa si intende – dal punto di vista di una disciplina giuridica – per “professionalmente” non è facile da cogliere stante l’assenza di un Albo dei lobbisti, magari previsto da una legge in materia, idoneo a riconoscere ai relativi iscritti tale profilo. Nessuno dubita che moltissime delle persone fisiche che fanno lobbying eserciti la loro attività come professione oltre che con competenza, scrupolosità e adeguata preparazione; ma in assenza di un “ruolo” a cui fare riferimento, contenente l’elenco di coloro che sono abilitati all’esercizio di questa professione (i lobbisti, appunto, o altro termine tecnico), la possibilità che un “coacervo anonimo” di soggetti occupi illegittimamente lo spazio della politica è concreto, finendo con l’alimentare una lettura dell’attività di lobbying intrisa di congetture, sospetti, dicerie. Per cui, bene si sarebbe fatto se si fosse proceduto innanzitutto mettendo a punto un sistema finalizzato alla individuazione dei professionisti di questo settore idoneo a supportare la disposizione di cui al citato art. 1 della Disciplina laddove prevede, appunto, l’istituzione di un Registro. Qualcuno però potrebbe sollevare l’obiezione che per svolgere un’attività di questo tipo conta (come in molte altri campi) innanzitutto il talento e che questo “fattore” basti da sé a selezionare i migliori, specie in una società aperta e concorrenziale. Sono d’accordo, in linea teorica; nello stesso tempo, però, sono dell’avviso che la nostra (quella italiana) non sia ancora una società “aperta” come la dimensione europea vorrebbe: sono tante le resistenze corporative che ci impediscono di far emergere il merito e di imporre le nostre migliori qualità a livello globale. Per cui, nonostante la sussistenza in Italia di buone attitudini nel campo specifico dell’attività di lobbying (e penso ad alcune agenzie di lobbying e public affairs che da tanto tempo si posizionano degnamente sulla scena sociale e politico-istituzionale interna e internazionale, offrendo un contributo di qualità al dibattito politico e allo scambio di informazioni e ricerche col mondo accademico) avere un sistema, in “entrata”, che certifichi la padronanza di strumenti e la sussistenza di requisiti professionali, possa solo giovare alle performance generali dell’apparato pubblico, marcando la differenza con certi contesti all’interno dei quali la parola lobbying serve solo come paravento per nascondere attività che nulla hanno a che fare con la democrazia pluralista e i suoi vantaggi. Per cui, specie in una fase temporale dove la buona politica cerca, tra mille difficoltà, di dare a questo settore di competenze e occupazionale un profilo degno di lode (ci sono membri del Parlamento che nelle ultime legislature hanno speso tempo e lavoro sul tema delle lobbies), stabilire in partenza chi può fare un certo mestiere e chi no, non sia sbagliato, anzi costituisca un messaggio di chiarezza e responsabilità.

 3. Altro passaggio meritevole di chiarimento è quello che rinvia al comma 3 dell’art. 1 della Disciplina (e all’art. II della Regolamentazione) dove si dice che: “Non costituiscono attività di rappresentanza di interessi le dichiarazioni rese e il materiale depositato nel corso di audizioni dinanzi alle Commissioni e ai Comitati parlamentari”. Ebbene, la prassi delle audizioni (c.d. “informali”) ha preso piede nel corso del tempo diventando strumento alquanto utilizzato dalle Commissioni parlamentari per acquisire informazioni ritenute necessarie al fine di elevare la qualità del prodotto legislativo. Non essendoci però sulla materia (delle audizioni) una disciplina puntuale, l’accesso di figure “esterne” è consentito su espressa richiesta del Presidente. Questo mette nelle condizioni i soggetti auditi, oltre che di apportare qualità tecnica alla discussione in corso, anche di caldeggiare interessi di parte che potrebbero – se accolti – trovare copertura legale ed entrare, perciò, nel circuito della legislazione nazionale “come se” fossero interessi generali. Per cui bene avrebbero fatto gli estensori della Disciplina a non escludere le audizioni dal riparo dell’ombrello della rappresentanza di interessi particolari, rinviando, semmai, alla integrazione dei regolamenti parlamentari il compito di affrontare nei dettagli l’azione professionale del lobbista.

4. Il comma 5, sempre dell’art. 1 della Disciplina conferma (ahimè) una consuetudine consolidata in tutte le proposte di legge sinora proposte in Italia sull’attività di lobbying, ma pure una opzione pienamente positivizzata all’interno delle leggi adottate in materia di rappresentanza di interessi approvate a livello regionale: e cioè l’esclusione dall’obbligo di registrazione per le confessioni religiose. Ebbene, specie in passato si è sostenuto che mettere sullo steso piano il lobbying e le attività poste in essere dalle organizzazioni religiose costituisse un vero e proprio ossimoro (se non addirittura una provocazione alla “naturale” distinzione di questi ambiti). Guardano però bene i fatti ma pure le norme, una cosa sono le “attività di religione e di culto” (l’esercizio del culto, la cura delle anime, la formazione del clero, etc.) un’altra sono le “attività diverse da quelle di religione e di culto” (l’assistenza, la beneficenza e “le attività commerciali o a scopo di lucro”: art. 16, lett. a-b della legge n. 222, del 20 maggio 1985). Questo per rimarcare che gli apparati operativi delle confessioni (in questo caso il riferimento è alla Chiesa cattolica) si muovono nel secolo assoggettandosi alla disciplina civilistica, con tutte le conseguenze del caso. Altra questione riguarda l’aspetto semantico di cui alla norma in oggetto. Parlare di “confessioni religiose” in un contesto pubblico multiculturale e multireligioso significa escludere una panoplia di soggetti a carattere religioso (ma anche filosofico-religioso) molto varia i cui sistemi di relazione con i poteri pubblici dipendono anche dalle rispettive tradizioni culturali di riferimento. A dare manforte a questo ragionamento subentra il diritto euro-unitario che all’art. 17 TFUE equipara la condizione giuridica di “Chiese, associazioni religiose, organizzazioni filosofiche e non confessionali”. Sarebbe stato meglio, perciò, non utilizzare l’espressione “confessioni”. Quanto al merito, poi, anche qui l’Europa ci fornisce indicazioni interessanti. L’attività di lobbying delle organizzazioni religiose a Bruxelles fa data a partire dagli anni ’70, da quando, cioè, nasce il “Consiglio delle Conferenze Episcopali d’Europa” (CCEE), un organismo posto al servizio delle Conferenze Episcopali d’Europa rivolto a promuovere gli interessi della Chiesa su scala europea. Da lì, passando per la “Commissione delle Conferenze episcopali della Comunità Europea” (COMECE) il processo non si è fermato, vedendo via via attivi anche altre organizzazioni religiose e movimenti a connotazione filosofica e non confessionale, come “l’Union bouddhiste européenne”, ma pure ortodossi, musulmani, atei, etc. Questo per dire che, man mano che l’Unione europea concentra nelle sue mani poteri e decisioni su materie aventi ripercussioni a livello nazionale, anche le organizzazioni religiose si attivano per fare lobbying in ragione della propria visione del mondo e delle cose. Nulla di strano, dunque: il libero mercato delle credenze, all’interno dello spazio comune europeo, attira a sè tutti i soggetti collettivi direttamente o indirettamente collegati alla dimensione religiosa, chiedendo loro un contributo in una condizione di assoluta eguaglianza. Perché, allora, escludere a livello nazionale l’obbligo di registrazione per le “confessioni religiose”? Una piccola nota, ancora, al riguardo. Nel corso di una audizione davanti alla Prima commissione Affari costituzionali della Camera (16 luglio 2007) dove era in corso il dibattito sulla legge generale in materia di libertà religiosa (ancora in stand by, guarda caso) mons. Betori, allora Segretario generale della Conferenza Episcopale Italiana, manifestò tutta la sua contrarietà acchè il principio di laicità (la “regola del pluralismo sociale” secondo la Corte costituzionale, sentenza n. 203/1989) venisse esplicitamente menzionato, parlando chiaramente di opzione “singolare e forzata” finalizzata a ricondurre la disciplina del fenomeno religioso nel perimetro del diritto comune. Di cosa si trattò se non di una sana azione di lobbying? Per cui – e qui sarò ancora più esplicito –aver escluso le confessioni religiose dall’obbligo della registrazione non solo vìola il diritto europeo ma appare anche espressione di un’azione di lobbying finalizzata ad ottenere un risultato a favore di un soggetto (le confessioni) portatori pure loro di interessi particolari. Solo che, in questo caso, la politica avrebbe dovuto dimostrare di essere “più forte” a vantaggio dell’interesse generale.

5. Ultima questione: il divieto di revolving door. All’art. III, lett. d) della Regolamentazione  si prevede che “per l’iscrizione nel Registro il soggetto richiedente deve (…) non aver ricoperto negli ultimi dodici mesi cariche di governo, né aver svolto il mandato parlamentare. [e che] La medesima disciplina si applica anche ai parlamentari cessati dal mandato (…)”. La Disciplina, invece, si limita a ribadire, all’art. 1, comma 4, che l’obbligo di registrazione vale anche per i “parlamentari cessati dal mandato ove intendano svolgere attività di rappresentanza di interessi”. Questa stessa norma da un lato esclude dall’obbligo di registrazione “le amministrazioni di organi costituzionali o di rilevanza costituzionale”, ma nulla prevede a proposito del personale di queste stesse amministrazioni una volta cessato il loro ufficio. Il che appare alquanto strano, stante la mole di esperienze (relazioni, contatti, amicizie, etc.) che il titolare di un qualsiasi ufficio parlamentare è in grado di accumulare nel corso della propria attività lavorativa e poi di “spendere” – anche nell’immediato, “a caldo” – una volta collocato a riposo. Dunque un vulnus di non poco conto. Quanto al resto, si tratta di una previsione che se paragonata alle sanzioni di cui all’art. 6 della Disciplina – dove si prevede che “(…) la violazione degli obblighi di cui alla presente delibera comporta la cancellazione dal registro con divieto di richiedere l’iscrizione per un periodo fino a cinque anni ovvero la sospensione dall’iscrizione al Registro per un periodo fino a un anno” – avrebbe probabilmente richiesto un termine maggiore.

6. In conclusioni, si tratta di una disciplina importante ma non completamente esaustiva. La materia della rappresentanza degli interessi particolari si presenta quanto mai scivolosa e non è facile prevedere, in una norma, tutte le sue possibili estroflessioni pratiche. Per cui il problema si pone anche (e di più) per una eventuale legge di portata generale. Da qui la fondatezza di quelle posizioni che sostengono la necessità di trovare altri percorsi risolutivi. Altrove, come negli Stati Uniti, dove si è deciso, dalle origini, di puntare sulla disciplina legale della materia, i problemi non sono mancati e la strada si mostra anche oggi in salita, tra soluzioni correttive di matrice normativa (successive/integrative) e interventi giurisprudenziali. Resta, comunque, la necessità di  individuare una formula legale in grado di dare risposte pratiche al modo come i gruppi di pressione si confrontano e agiscono in direzione degli spazi della politica, a tutti i livelli. La democrazia pluralista si alimenta anche grazie all’azione di partecipazione delle lobbies, ma deve, da un lato, guidare questo processo, rivisitando categorie dogmatiche del passato, dall’altro, sperimentare strumenti ermeneutici innovativi e stabilire “passerelle” funzionali al nuovo profilo della soggettività pubblico.